中国的环境保护问题近年来成为国际舆论关注的焦点问题，也是中国国内民众日常谈论的热点话题之一。快速增长的温室气体排放、松花江水污染事件、太湖、滇池、巢湖蓝藻大规模暴发事件以及媒体对一些地区每况愈下的空气、水源质量的报道使得中国的环境问题在经济高速发展的背景下显得尤为突出。

　　随着北京奥运会的日益临近，海外媒体更把北京的空气质量与运动员的健康和比赛能否正常进行联系在一起。在去年十七大上，中共总书记胡锦涛首次提出了建设“生态文明”的新目标，倡导全国形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。

　　频刮“风暴”并非良方

　　在内外压力的作用下，中国政府对环境问题的重视已经达到了前所未有的地步，近些年不时刮起“环保风暴”。每次“风暴”过后，有关地区的大量污染企业、在建项目被下令关闭，有关企业负责人甚至地方、部门官员被处分乃至被迫辞职。

　　然而，实践证明，频刮“环保风暴”并不是治理环境污染的有效办法。往往是风暴刚过的一段时间里，成效较为明显。然而时间一长，该地区的环境问题又逐渐凸显出来，甚至会更加恶化。

　　以太湖治理为例，自1991年起，中国政府便启动第一期太湖治理工程，十数年间投资逾百亿，其中包括专项治污的“零点行动”。然而，受到中央如此重视、长达16年之久的太湖治污行动仍然收效甚微，太湖水质不仅没有明显好转，反而在2007年出现了蓝藻的蔓延，并最终影响沿岸居民的正常用水。

　　显然，要想实现建设“生态文明”的长期化以及保护环境、控制污染的常态化，光靠一时刮起的“环保风暴”是不行的。解决中国的许多问题，必须从根上入手，而不是头痛医头，脚痛医脚。就环保而言，一些深层次的因素制约了中国治理污染的能力。

　　目前，中国政府已经逐渐意识到，必须通过制度创新和变革，改变旧有激励和惩罚措施，引入新的激励和惩罚机制，才能在环境问题上实现标本兼治。

　　自改革开放以来，经济建设这一目标在中国近30年的政治文化中取得了中心地位。各级地方官员的一大政绩来源于他们对地方经济的推动程度，GDP增长和吸引外部投资的数字成为衡量官员政绩、影响他们提升的重要因素。而经济的增长同时会带动地方财政的大幅增长，进而增加政府官员手中可以支配的财力资源。

　　在这样的背景下，经济数字增长的重要性就显得压倒一切了。

　　需要为环保付出经济成本

　　众所周知，环境保护和污染治理是需要付出经济成本的，因此在一定程度上会增加生产的成本、影响本地区对外资的吸引力以致短时期对经济增长起一定抑制作用。

　　在总的游戏规则不变的前提下，谁强调环保和污染治理，谁就会在全国的经济竞赛和吸引外资的竞争中处于极为不利的地步。因此，环保问题常常停留在地方官员的口头上，一旦具体需要落到实处，往往就变得很难。

　　更为重要的是，环保部门在中国政府机构设置中长期处于弱势地位。虽然国家环保总局属于正部级单位，但并不属于国务院正式意义上的部委（如外交部、财政部等，共有28个）。

　　作为国务院直属机构，环保总局的权限相当有限，并不能直接否定大项目规划，必须通过和其他部委的合作来实现有关的环境监督和评估。

　　隶属于环保总局的各级环保部门同时受到地方政府的双重领导，而这些地方环保局的预算、人事任免、办公条件等在更大程度上取决于地方政府而非上一级环保主管部门。

　　在一味追求经济增长的地方政绩观中，环保部门的监管作用就大大削弱了。

　　中国在建设市场经济的过程中，引入了一系列的物质激励机制来刺激经济的高速发展。然而，国家并没有引入足够的市场激励和惩罚机制来鼓励绿色生产和绿色消费，从而造成了浪费和污染的低成本化或无成本化。

　　环境的恶化最终使全社会为这种不负责的行为埋单，这就是经济学上所说的“负外部性”问题。制度设计者必须通过将这些外部成本内部化来防止这种损人利己的现象发生。

　　一定要靠制度安排

　　令人欣慰的是，中国政府官员和中国国内的一些专家、学者已经意识到了从根上解决环保问题的重要性，并着手建立新的制度，引入新的激励和惩罚因素。

　　2007年，针对日益恶化的水污染问题，国家环保总局开始试验“流域限批”，并取得一定成效。所谓“流域限批”，指对于长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的市、县、工业园区，环保总局将停止这些地区除污染防治和循环经济类外所有建设项目的环评审批，直到环境问题得到明显改善。

　　更为重要的是，中国政府内部一些强力部门如国家发改委、监察部、国资委等也介入环保行动。党中央、国务院开始推行严格的问责制，将节能减排的目标作为各省级政府、领导班子和领导干部的政绩考核要求，实行严格的问责制和一票否决制。

　　根据新的“一票否决制”，节能考核情况要转给干部主管部门和各级国资委，作为政府和政府主要领导人政绩考核的重要内容之一，也作为对国有企业业绩考核的重要内容之一。凡是没有完成任务的地方政府和重点企业领导人，取消当年评先进选优秀的资格。

　　这样的“一票否决制”有助于官员树立绿色的政绩观。

　　在引入经济激励和惩罚机制方面，开征环境税将成为2008年中国政府重点推进的税收政策之一。按照有关专家构想，环境税有可能根据“受益者付费”的原则进行普遍征收，也有可能按照“污染者付费”或“使用者付费”的原则进行征收。污水税、碳税、硫税和固体废物税等都可能成为治理环境的新税种。

　　目前，一些地区已经开始尝试排放权的市场化转让。这些财税方面的新安排将有利于将生产和消费者的环境成本内部化，促使他们向可持续发展方向转变。

　　此外，参照国际惯例，中国正在引入"绿色信贷"制度，即对不符合产业政策和环境违法的企业和项目进行信贷控制，严格贷款审批。

　　中国人民银行、中国银监会等银行业监管机构目前已参与进来，一旦有企业上了国家环保总局提交的重污染黑名单，这些监管机构将要求商业银行追缴、停止或拒绝给它们的贷款。国家环保总局孤军奋战的局面将有所改变。

　　中国环境治理面临的一大困境是不同地区和部门"分而治之"的管理机制，即平常所说的“条块分割”现象。在这种情况下，常常会出现“九龙治水”的尴尬局面。

　　以长江的水资源管理为例，就涉及到水利、环保、渔业、农业、林业、航运等各部门以及沿江各省的管辖权限和利益问题。结果往往是权力和利益谁也不让，而出了事故该承担责任时相互推卸。彼此责权不清，不能形成合力。

　　中共十七大在部署未来的行政管理体制改革中特别提出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。

　　所谓大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，尽量避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

　　随着“大部制”改革的推进，可能会逐步建立“大金融”、“大文化”乃至“大环保”部门来统筹管理这些领域面临的棘手问题。

　　当然，所有这一切措施能否真正有助于"绿化"中国，还需要实践来验证。政策的调整和机构的重新设置可能会导致不同部门、不同地区、不同行业间的利益冲突。

　　过去的经验表明，光有好的法律、制度并不必然意味着问题的解决。在中国，执行与遵守可能会成为更大的问题。行政体制改革也可能走入部门“合久必分、分久必合”的怪圈。中国环保之路仍然任重道远。

　　作者为新加坡国立大学东亚研究所研究员，本文仅代表个人观点