绪 论

　　在中国，作为现代意义的环境保护，发端于20世纪70年代初期。中国的环境保护的发生，与发达国家有着不同。中国是受到世界环境保护活动的影响才得以产生，而且是由政府的首先觉醒开始，由政府号召和组织进行。这使得中国的环境保护从一开始就作为公益性活动，并由政府主导。这一特点一直延续至今，并广泛、深刻地影响着包括环境法制建设在内的全部环境保护活动。

　　中国的环境立法稍迟于环境保护的发生，以1979年颁布的《中华人民共和国环境保护（试行）》为标志，肇始于70年代末期。在《中华人民共和国环境保护法（试行）》中，借鉴发达国家的经验，针对中国当时的环境状况，根据当时对环境问题的认识，确立了环境影响评价制度、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度。其中，环境影响评价制度、“三同时”、排污收费制度以后被称为中国环境法律制度中的最为基本的“老三项”制度。中国的环境法律制度由此创立。

　　中国环境法制建设经过20余年的努力，逐步建立起一系列法律制度，已形成为环境法律制度体系，在实施中取得了较好效果；但是，仍存有缺陷和不足。主要表现为：

　　1、法律制度的理论基础的缺陷和不足。（1）指导环境法律制度建设思想的理论基础，主要来源于其他环境科学和经济学的理论。环境法学作为新兴和后进的法学学科，从一开始便受到环境科学和经济学的理论的强烈影响。环境法学有着革命性、现代性、开放性的历史特征。在环境资源法学的的发展过程中，曾借鉴、引进、移植了其他学科的成果，从中受益甚多，并以此为较高的起点推进了环境资源法学的迅速发展。比如，从环境科学、经济学等学科借鉴、援引了环境公共资源、外部不经济性理论等理论，由此创立了国家监督管理环境资源的基本理论，确立了污染者负担、流域（区域）管理、污染物排放总量控制等法律原则和制度。还包括研究方法借鉴和运用。然而，环境法学本质上属于法学范畴，对其他学科知识的借鉴和援引都是为了促进对环境法学的研究，都只是手段而不是目的，不应当简单移植甚或完全照搬其他学科的理论；应当根据环境问题的基本特征，分析这些特征对法律的要求，从法学的视角度来认识和分析环境问题，从而产生法学对环境问题的解释。迄今为止，环境法学尚未完全系统性地形成能够体现法学学科性质和本质特征的基础理论。理论基础的缺陷，严重影响了环境法律制度建设的指导思想，使环境法律制度体系未能体现环境问题的关关联性、综合性、区域性、持续性的性质，有着过于突出的技术主义而未能表现出综合性制度体系的特征和强调效率优先的急功近利的短期应急行为倾向。（2）环境法律制度有着强烈的行政主导性。体现并维持着国家利益是惟一的公共利益，政府是公益的惟一代表的理论，对国家环境监督管理职能的认识仍局限于“警察国家”的学说，使环境法律制度有着浓重的政府专权的性质。（3）在20世纪90年代前，环境法律制度基本上是建立在适应计划经济体制要求的基础上，90年代开始注重适应市场经济体制要求，但并未从根本上发生转变。（4）制度设计采用“利益抑制”的指导思想，表现出经济利益与环境利益尖锐对立、环境公益与经济私益尖锐对立的极端化立场。（5）对环境法律制度的目的的认识，仍坚持以环境问题的“末端控制”的事后救济的基本定位，多为事后救济式的被动性制度，预防优先的思想并未根本完全确立；仍局限于对现有环境问题的被动应对的立场，尚未全面确立维持和增进环境质量的目的，未从根本上体现符合可持续发展的要求。

　　2、在环境法律制度运行机制上，在20世纪90年代前，基本表现为行政强制实施的特征，90年代后，正逐步转向行政强制实施与经济刺激相结合，但行政指导机制和公众参与机制仅只是个别特例。

　　3、在环境法律制度功能上，以基于个源控制和个体责任的“点源控制”和“谁污染，谁治理”为指导原则，以生产环节控制和“排放控制”为基本要求和内容，功能单调，适用范围窄，不能全面有效控制污染和生态破坏。

　　4、制度间相互分割甚至抵触，配套性差，特别是污染防治与资源保护的法律制度之间相互割裂，各成体系，严重削弱了制度的综合效率和效力。

　　现行环境法律制度的缺陷与不足严重影响着环境法律的效力，法律不能满足和适应需要是我国环境污染和破坏严重的趋势未能得到全面控制，局部反而恶化甚至出现环境紧急状态的主要原因，已构成加强可持续发展的环境法制建设的主要障碍和“瓶颈”因素。

　　90年代以来，环境法学界开始关注环境法律制度及其体系的改革问题，并积极展开研究，已取得一些突破，环境资源立法中亦有不少制度的创新。但这些改革和创新只在部分具体方面进行，尚不够全面，未成体系化，且在若干方面表现为急功近利的短期应急行为。因此，从理论基础到体系、功能、内容，全面进行环境法律制度的改革和创新，构建适应可持续发展要求的环境资源法律制度及其体系，已成亟待解决的重要问题。

　　基于上述认识，本课题的主要研究内容分为个方面：

　　1、环境资源法律制度体系基础理论的更新。全面检讨法律制度的理论基础，以可持续发展理论为指导，淘汰基于污染者个体责任和单纯治理责任的“谁污染，谁治理”原则，为环境法律制度的设计与制度体系的构建提供更为合理坚实的理论依据。

　　2、法律制度运行机制的完善。全面考评现行法律制度及其体系，寻究其弊端及生成原因，补充和完善实施机制。

　　3、扩张环境法律制度的目的。确立和完善“源头控制”战略指导下的预防优先、防治结合的制度功能，依据防与治的共生互动与平衡互补关系及实现条件，将“末端控制”战略指导下的事后补救式被动性制度，转化为体现“源头控制”战略的事先抑制式主动性制度。

　　4、完善环境法律制度的基本功能。全面评估现行法律制度，将限于对企业、设备、项目、产品、污染物排放为控制对象，以“点源控制”、生产环节控制和“排放控制”为基本要求的现行法律控制制度，扩张为以产业、行业、区域、原料品质控制为对象，以“点源控制”与区域控制相结合、生产环节控制与消费环节控制相配套和“全过程控制”为基本要求的综合控制制度，

　　5、创立适应市场经济要求的法律制度。研究推进环境资源化、环保市场化、治理产业化过程中新出现的法律问题和应对措施与制度；研究环境税、风险基金等环境资源损耗补偿和经济刺激制度；改革排污收费制度的设想等问题，阐明理论和实践依据。

　　第一部分 环境法律制度基础理论的更新

　　环境科学的理论将环境问题产生原因归结为人类开发利用自然的行为超过了“两个界限”（自然产出、供给能力和消纳污染物的能力）。这种技术主义的认识揭示了自然具有满足人类需求的多样性的功能。经济学理论将环境问题的发生和发展归结为基于产权不明导致的“两个失灵”（政府失灵和市场失灵），说明了环境问题的综合性和制度性原因。作为法学，对环境问题的理解，应从利益关系的角度出发。法律分析应是利益分析利益是法学研究的基本范畴。环境法律制度的研究应以权利、权力与利益为核心展开。亚里士多德认为，权利就是为法律所保护的利益。法律首要的任务是调整因每个人根据其价值而获得利益的不平等之关系。罗斯科?庞德指出“法律是一种获得利益的手段或是社会关系的保护的这一观念几乎普遍地取代了这种个人主义的理论。” “法律制度实现其终极目的的方式有三种：其一，确认个人、公共和社会利益；其二，对这些应为法律确认和国家强制力保证实施的利益进行限制；其三，对法律已经确认和进行限制的利益进行充分的保护。……社会的进步和政治的发展促进了利益的多样化和复杂化。而这一利益的扩张和增长只是产生于个人与个人之间，个人与社会组织以及组织之间的相互竞争之中，……在这些利益之中，哪一些法律应该予以确认，应该给这些利益划定多大的范围，鉴于个人的、公共的或社会的利益而对它们实施有效的法律控制，并必须采取多种手段进行保护。……法律权利则是用来保护应予以确认的利益的手段。”可以认为，法律是获取或利益受损的方式，也是利益限制或致损的正当、正式最终的方式和手段。在一般意义上，法律关系即指利益关系。所谓法律权利、法律义务、法律制裁实际是围绕利益展开。法律权利可以认为是利益获取或扩张的方式。法律义务是利益的限制或让渡方式。法律制裁是利益的限制、剥夺或负值（负利益）方式。作为调整法律关系的基本形式的法律制度，是权利义务的实际表现形式，实质可以理解为整合和衡平利益关系。就环境问题的法学认识而言，与其说环境问题是经济行为的副产品，不如说是经济利益与环境利益不良衡平的结果，或曰未得合理衡平的结果。经济学认为是负外部性（外部的不经济性）的结果，主要是从市场失灵角度考察，并引出政府失灵问题，即从经济私益问题入手导引出环境公益与经济私益的衡平问题。环境法则应主要从政府失灵角度考察，并结合市场失灵问题（在正视负外部性的同时，同时关注正外部性问题），即从公益问题入手导引出环境公益与经济私益、环境公益与经济公益的衡平问题。经济学的环境问题研究可认为是公平与效益中的效益问题（如资源价格学说是从资源定价入手解决资源的合理利用和节约），环境法的研究则可认为是公平与效益中的公平问题，兼顾效益。因此，研究环境法律制度应从人的利益需求出发。人的利益具有多样性、多层次性和时空性（阶段性）。不同的利益需求导致不同学科和法律部门的分类。环境法的产生与发展是基于新的利益范畴、新的利益冲突的出现，基于对新的利益衡平的要求。研究环境法律制度应当从人对环境与经济的利益需求入手，环境问题发源于环境利益与经济利益在多类型、多主体、多层次上的失衡，研究环境法律制度的实质是对环境利益与经济利益的衡平与整合，是环境利益与经济利益的选择、利益关系分配与再分配的公正、公平问题。