7、地方政府的新政绩观及其竞赛

　　我国各级地方政府都具有代表中央政府进行地方社会事务管理、贯彻执行中央政府政策和发展地方经济，为地方人民谋取利益的双重职能。一个时期以来，地方政府一直被指责为过度重视地方经济增长速度，片面强调地方人民的物质经济利益和财政收入，忽视全局利益和环境保护。党的十六大以来，随着科学发展观的贯彻落实，中央政府提倡新的政绩观，对地方政府业绩考核的内涵正在发生变化，环境保护和社会发展被作为重要考核内容加入政府业绩考核之中。地方政府很快发现，环境保护和社会发展需要有雄厚的财政能力支撑，而在我国现行的财政体制下，唯有加快工业发展才能较快地增加地方财政能力。

　　如果把中国按行政辖区划分的地方市县比喻为“大公司”，中国地方政府发展经济的职能，使得党的地方领导机关“一把手”具有明显的“董事长”职能，地方政府的首长就像“总经理”，市县之间的关系就像一个个大公司之间竞争关系。因此，中国各地方党委领导的政府之间存在着明显的政绩竞赛。在科学发展观之下，这种竞赛的目标就是通过发展经济增加就业，扩大财政收入，为保护环境创造资源投入能力，为实现社会和谐创造财富基础。因为科学发展观实际上加大了地方政府的责任，增加了对政府财政收入的压力，没有经济发展，也就没有科学发展。科学发展观为地方政府提供了更大的经济增长动力。

　　8、中央政府的多目标战略激励地方政府加速发展经济

　　在科学发展观下，中央政府制定了一系列相互并不完全兼容的目标。例如，经济发展速度要快，就业机会增加要快，资源要节约，环境要改善，物价水平要低；西部要大开发，东北要振兴，中部要崛起，东部要乘势而上；城市化要加快，新农村要建设；效率要提高，分配要公平，社会要和谐。这一系列目标实际上都要求地方政府快速增加财政支出，而在当前中国“分灶吃饭”的财政体制下，地方政府唯有加速工业发展，才能获得财政收入的快速增长。这实际上加大了对地方政府发展经济的激励。如果说过去地方政府是为了单纯追求经济业绩而加快发展经济，那么，现在就是在科学发展观下加快发展经济。因为在科学发展观的诸多目标下，作为地方政府，其处境可以用下面32个字来描述：又好又快，上下爱戴；只好不快，竞赛失败；只快不好，要写检讨；不快不好，官帽不保。不管是又快又好，还是又好又快，中央的经济工作方针都始终把“快发展”作为第一要务。

　　上述分析表明，中央在经济发展战略上始终坚持“快”的原则，符合现阶段中国社会发展的客观要求，也具有内在合理性。根据我们的分析和预测，即使不断加大环境保护力度，中国经济在“十一五”规划时期内，平均年增长速度也将会超过9.5%。

　　二、经济高速增长下的节能减排目标能否实现？

　　中国经济在客观上存在强劲增长的动力，同样也面临着日益严峻的能源与环境压力。“十一五”规划提出的单位GDP能源消耗降低20%和污染排放总量下降10%的约束性目标，表明了政府重视资源节约和环境保护，改变经济粗放型增长方式，走新型工业化道路的决心。按照这两个指标要求，到2010年，我国单位GDP能耗要从2005年的1.22吨标准煤降低到1.0吨左右；二氧化硫排放量和污水中废弃物化学需氧量（COD）要分别从2005年的2549万吨和1414万吨降低到2295万吨和1273万吨。这是贯彻落实科学发展观，实现经济社会可持续发展的重大举措。2006年以来的实践表明，虽然实现节能减排目标并非易事，但也是可能的。

　　（一）宏观上的统计数据分析

　　根据国家发展和改革委员会、国家环保总局和国家统计局的统计结果，2006年，全国万元GDP能耗虽然在连续三年上升后下降了1.23%。2007年上半年，主要耗能行业单位增加值综合能耗都开始大幅度下降，其中煤炭下降7.76%，钢铁下降6.49%，建材下降7.84%，化工下降5.17%，规模以上工业单位增加值能耗同比降低3.87%[1]，接近4%的目标。但由于生活消费能耗上升，服务业和其他产业能耗强度下降缓慢（例如，纺织下降0.73%，电力下降2.57%），全国单位GDP能耗同比只降低2.78%，但已经比2006年下降幅度提高了一倍以上。从发展趋势看，节能正朝着完成规划指标的方向迈进。

　　环境污染物排放方面，2006年二氧化硫的排放量比2005年增加46.3万吨，同比增长了1.8%，COD的排放量增加17.3万吨，同比增长了1.2%。虽然这两个指标的增幅都比前几年大幅度下降，但总量仍然在增长。2007年上半年二氧化硫排放量在2003年以后首次出现了下降，减少了0.88%，COD排放量增长速度也下降到0.24%[2]。虽然距离规划目标尚有距离，但2007年上半年的环境指标已经朝着实现目标的方向取得了较大进展。

　　2006年和2007年上半年节能减排目标都还没有实现年度平均指标，其原因综合起来有以下几方面。

　　第一，经济实际增长速度远远高于“十一五”规划7.5%的指标。2006年GDP增长速度达到11.1%，比规划高出48%。2007年上半年经济增长速度进一步加快到11.7%，比规划高出56%。这使得污染物排放的绝对数量下降面临更大的困难。

　　第二，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70%的耗能高、污染排放强度大的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业在2006年增长速度高达20.6%的情况下，2007年上半年增长速度仍然超过20%。例如，化工原料及化学制品业增长21.3%,非金属矿制品业增长24.4%，黑色金属冶炼及压延加工业增长25.0%,电气机械及器材制造业增长21.1%[3]。尽管2007年上半年部分重化工产业的单位增加值能耗下降幅度已经超过4%，但随着技术节能潜力的不断下降，重化工产业的高速增长仍然使得能源消耗强度和污染排放强度下降面临很大压力。

　　第三，2006年开始采取的一系列的节能减排政策措施和重大技术改造项目还没有充分落实到位，循环经济发展模式还在发展的初级阶段，效果还没有充分发挥出来。

　　第四，一些地方政府片面追求发展速度的意识还没有完全扭转过来，政府的环保责任还没有落实到位，节能法、环保法等还远没有执行到位。

　　第五，在经济高涨，企业利润率较高的背景下，相对较低的资源和能源价格，较低的污染排放成本还没有对企事业单位形成足够的成本压力，一些企业对节能减排还没有引起足够的重视。

　　第六，随着收入水平和家庭电气化水平的提高，居民家庭人均能源消费和废弃物排放在上升。

　　第七，建筑节能没有取得相应进展。例如，在国务院号召下，中央国家机关各部门、各单位人均用电量2006年为2471度，比2005年降低12.06%，但单位建筑面积用电量却在上升，2003年为74千瓦时/平方米，2004年为78千瓦时/平方米，2005年为81千瓦时/平方米，2006年与2005年持平[4]。虽然建设部颁布了建筑节能标准，但在建项目的80%仍然没有执行。

　　（二）节能减排政策微观层次上的反馈及其宏观经济后果分析

　　进入2007年以来，中国经济发展出现了一些新的动向。随着国家节能减排政策力度和宏观经济调控力度的加大，以往担心的保护环境和节能会降低经济增长速度的现象没有出现，相反，经济增长速度却在加快。也就是说，节能减排加速了经济增长。

　　出现这一不符合常规经济规律的现象的重要原因之一是，国家宏观上的节能减排政策措施，在微观上出现了新的反馈动向。例如，中央政府推行了在煤炭、钢铁、水泥、化工、电力等高能耗、高污染产业“扶大压小”，淘汰落后产能的政策，以期通过规模经济效应，提升行业技术水平，实现节能减排。中央政府的这一政策在“扶大”方面与地方政府试图通过发展大项目推动地方经济发展速度的目标高度一致，“扶大”的产业组织结构调整政策无异于给地方政府送去了加快经济增长的“久旱甘露”。“扶大”使地方政府有机会通过“压小”而增大经济规模、扩大就业和增加财政收入。于是，各地方已经掀起了新一轮建大项目的高潮。由于“扶大”在前，“压小”在后，有些小的项目在大项目上马建设之后，经过技术改造和创新，环保达标后继续生产；有些小项目在经济相对发达的地区被压下来了，但设备被转移到了落后地区，通过技术改造和创新得以继续使用，降低了落后地区的投资成本。“扶大压小”在中国创造了优化产业组织结构、加速产业升级、扩大产能和环境保护的综合效应，起到了拉动经济增长速度的作用。这是在国家环境保护力度加大而经济增长速度不降反升的重要原因之一。